UNICEF ha publicado el estudio: El Gasto Social del Perú 2000-2005.  Este estudio complementa a otros realizados desde el 2000 por el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP) que analiza el gasto público en niños y niñas en el Perú desde 1990 hasta el presente. (Ver el Observatorio por la Infancia y la Adolescencia.) La principal conclusión de esos estudios es que en el Perú los niños y niñas son invisibles. Se sabe muy poco de ellos, de su situación y del efecto del gasto sobre ellos. Sin lugar a dudas, se han logrado grandes cambios desde entonces. El gasto ha aumentado significativamente (pero no suficiente) y ya se habla comúnmente sobre ‘filtraciones’ y ‘sub-coberturas’. El resumen del estudio de UNICEF es categórico y vale la pena reproducirlo aquí:

En los últimos años la proporción del PBI que se destina al gasto social público ha crecido de 7.9% en el año 2000 a 9.2% en el año 2005. Actualmente, aproximadamente la mitad del gasto público se destina, de una u otra manera, a los sectores sociales.

 

El nivel del gasto social en el Perú es significativamente menor que el promedio regional de América Latina, medido tanto por el porcentaje del gasto social respecto al PBI (8% versus 15%), como por el gasto social por habitante (170 dólares versus 610 dólares).

Entre el año 2000 y 2005, el gasto público se incrementó en aproximadamente 17,100 millones de nuevos soles, gracias al crecimiento económico y la mayor presión tributaria.

 

Diversos estudios han demostrado la relativa efectividad del gasto social en el Perú, debido a problemas de filtración, superposición de actividades y descoordinación entre los organismos públicos e insuficiente evaluación y retroalimentación, para permitir mejoras sostenidas de la gestión. Mientras no se atienda esta problemática de manera consistente, la mayor asignación de recursos no garantiza ningún avance en los indicadores sociales, existiendo el riesgo de que se generen gastos recurrentes que limiten la capacidad del Estado para mejorar la gestión de sus programas sociales.

 

Los departamentos de Moquegua y Tacna reciben más de 1,500 nuevos soles por alumno, mientras que departamentos con mayor índice de pobreza, como Amazonas, Cajamarca y Huánuco, reciben menos de 900 nuevos soles por alumno.

 

Para reflejar el promedio regional en América Latina y alcanzar  las metas de asignación presupuestal, como el compromiso de aumentar el gasto en educación hasta 6% del PBI y en salud hasta 3% del PBI, se necesitaría un monto adicional de 12,388 millones de nuevos soles.

 

Aumentar el gasto en educación y salud implicaría realizar una reforma tributaria que permita incrementar los ingresos del Estado, revisando exoneraciones y ampliando la base tributaria. De muy poco serviría ello si no se hace una reforma de la ejecución del gasto en paralelo. Ambas reformas son fundamentales.

 

Aunque todavía hay una brecha importante, en los últimos años el monto absoluto del gasto en educación se ha incrementado de manera constante, de S/. 862 nuevos soles por alumno en el año 2000 a S/.1,168  nuevos soles en el 2005. El mayor aumento ha sido en el rubro de remuneraciones mientras que el nivel de inversión se mantuvo sin aumento.

 

Una oportunidad inmediata para destinar mayores recursos a programas e inversiones sociales es el canon. En el 2006 el presupuesto del canon minero casi se duplicó: de S/.1,156 a S/. 2,184 millones. Sin embargo, ello sólo beneficia a algunos departamentos con índices de pobreza altos, como Cajamarca y Cusco, pero no a otros, como Amazonas y Huánuco, que tienen similares índices de pobreza y no reciben dicho recurso.

Queda claro, entonces, que hay mucho camino por recorrer. No se han solucionado los problemas relacionados con la inefectividad del gasto. (Entre 1996 y 2000, el gobierno gasto US$1,200 millones en programas alimentarios; pero logró reducir el nivel de desnutrición en tan sólo un punto porcentual.) Hay que resolver, también, la inequidad en el gasto: no puede ser que los más pobres reciban justamente menos, cuando son los más necesitados. Esto se debe en parte al clientelismo que norma las políticas peruanas y que sigue el moto de:’el que no llora no mama’ (bueno, llorar cuesta).

¿Pero que se entiendo por gasto social? El estudio considera gasto social a aquel relacionado con los siguientes sectores: Educación y cultura, protección y previsión social, vivienda y desarrollo urbano, trabajo, salud y saneamiento. Aquí es necesario hacer un paréntesis para argumentar que mientras sigamos separando al gasto como social y económico no lograremos avanzar. El gasto público en el Perú debe volcarse al desarrollo. Y debemos entender al gasto en estos sectores como inversión en capital humano (básico para el crecimiento económico). Si lo vemos de esa manera, podremos dejar de ‘esperar’ que el crecimiento económico ‘chorree’ desde las alturas del poder. Si lo entendemos como inversión veremos que se puede crecer sostenidamente dedicando mayores recursos para la satisfacción de las necesidades básicas de los pobres en el Perú. No es caridad, ni gasto social, es inversión.

Entonces, deberíamos también considerar la forma en la que se invierte (ojo, la forma, y no solamente el monto) en el sector rural y las actividades relacionadas con el agro y la extracción, el acceso a seguridad y justicia, el acceso a recursos y energía, el transporte público, la industria y el comercio, etc.

Pero sigamos con este gasto social. El estudio reconoce que “dentro del gasto público se resalta el crecimiento del gasto corriente en 90.4% y dentro del gasto corriente sobresale el gasto en personal y obligaciones sociales que, prácticamente, se duplicó, de 6,300 millones de nuevos soles en el 2000 a 12,500 millones de nuevos soles en el 200.” Es decir, el aumento en el gasto no es en inversión si no en sueldos y pensiones. Esto no es, en principio, necesariamente malo. De hecho se necesita gente para implementar las políticas (estén estas en el sector público, privado o en ONGs). Y el gasto en pensiones es crucial ya que sostiene a una población que de otra manera viviría en pobreza absoluta (y su protección es la función del Estado). Pero el aumento en el gasto corriente debería haber sido acompañado por un gasto efectivo en bienes y servicios más que proporcional.

El reporte también demuestra como en el gasto social, en especial en salud y ecuación persisten serias ineficiencias en la provisión de servicios; aún con un aumento en el total del gasto en ambos sectores. Esto, sin embargo, no significa que debamos patear el tablero. Hay que buscar reformar y profesionalizar ambos sectores para que los bien merecidos aumentos de sueldo lleven a una mejora significativa en los servicios ofrecidos.

Para mí, uno de los puntos más importantes hechos por el estudio (y resaltados constantemente por investigadores como Enrique Vásquez del CIUP) es que el gasto social es desigual: beneficiando a los que menos necesitan. Pero no se apuren en tirar la primera piedra; esta es una tendencia nacional: el Perú se ha vuelto más desigual desde el 2000. El crecimiento económico ha beneficiado a los no pobres y a los menos pobres entre los pobres creando brechas entre los que tienen y los que no tienen cada vez más grandes. Esta inequidad es importante porque puede borrar todos los beneficios del desarrollo; puede trabar procesos de modernización; crear brechas sociales; agudizar resentimientos y procesos de violencia política; y sobretodo frenar el crecimiento económico.

En educación, “departamentos como Lima, Madre de Dios, Moquegua y Tacna, que presentan menor incidencia de pobreza, reciben por alumno alrededor de S/.1,522 en promedio, mientras que los  departamentos de Junín, Amazonas, Piura, Huánuco y Cajamarca, que presentan mayores niveles de pobreza, reciben alrededor de S/.854 por alumno.” Y en salud, en “los departamentos de Lima, Moquegua, Tacna, Tumbes e Ica se asigna alrededor de S/.491 per capital mientras que para los departamentos que presentan mayor incidencia de pobreza -y por tanto mayores necesidades en salud- como Junín, Amazonas, Piura, Huánuco y Cajamarca, se asigna alrededor de S/.128 per cápita.”  Esto no solamente es inaceptable desde un punto ético sino que es incomprensible desde un punto de vista económico: ¿la mejor asignación de recursos escasos?

Lo mismo se observa en las políticas alimentarias.

El estudio ofrece una serie de recomendaciones para mejorar el gasto social en el Perú. Vale la pena darles una mirada:

En el pasado reciente el sector público ha emprendido diversas iniciativas orientadas a mejorar la calidad del gasto público y, en especial, el gasto social. Las principales son las siguientes:

1. Establecimiento de una gestión por resultados

Se reorienta la gestión pública hacia la búsqueda de resultados e impactos, sin perder atención en los insumos, procesos, y productos asociados a ellos. Así, se enfoca al ciudadano como cliente y se definen claramente las responsabilidades.

Herramientas que permiten una gestión por resultados:

• La Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF).
• El Marco Macroeconómico Multianual (MMM).
• El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).
• El Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF).
• El Plan Estratégico Nacional.
• Los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM).
• Los Planes Estratégicos Institucionales (PEI).
• Los Convenios de Administración por Resultados entre la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) del MEF y las entidades del Gobierno.
• Los Convenios de Gestión entre las empresas estatales y el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE).

2. Definición de prioridades y estándares

Se estructura una metodología para definir acciones prioritarias por cada sector y realizar el seguimiento de las actividades. Para el año 2006, en el caso de los sectores educación y salud, se han definido actividades “protegidas”, en las cuales los fondos asignados en el presupuesto están garantizados y a la vez no pueden ser reasignados a otros fines.

3. Establecimiento de un sistema de indicadores de desempeño.

Se establecen indicadores que permitan hacer seguimiento a las principales acciones públicas a dos niveles:

• Nivel sectorial o macro, seguimiento al cumplimiento de objetivos nacionales, pero de competencia sectorial.
• Nivel institucional, seguimiento y control a la gestión institucional.

Este sistema se convertirá en una herramienta de gestión pública que contribuirá a transformar la gestión del Estado y la asignación del presupuesto.

4. Implementación de un sistema de evaluación

Sustentado en dos componentes:

• Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP (Ley 26293). Cobertura: Proyectos de Inversión. Instrumentos vigentes: Evaluación Ex-Ante, en la etapa de preinversión de los proyectos: otorga la viabilidad o inviabilidad de proyectos (no garantiza desembolso). Seguimiento presupuestal a los proyectos en proceso de ejecución.
• Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público - SEP (Decreto Supremo 163-2004-EF, artículo 6). Cobertura: Programas y Proyectos en ejecución. Posibles Instrumentos de evaluación: Evaluación de Programas Públicos y Evaluación de Impacto.

Mi propuesta va más allá de las normas legales y las políticas e implica un cambio en las instituciones. Un cambio en la forma en la que entendemos el proceso de desarrollo (no residual sino incremental o universal) y la adopción de una plataforma de acción pública que sea explícita respecto a la necesidad de salvaguardar los derechos humanos de todos los peruanos, el alcance de los objetivos de desarrollo del milenio y la ruptura de los procesos de exclusión e inequidad que día a día extienden la brecha entre los más ricos y los más pobres.

No es tan difícil. Implica iniciar procesos de discusión entre la sociedad civil, el sector público y el sector privado en el que se le de un espacio –voz y voto- a la evidencia; cambiar las palabras que usamos (gasto social o políticas  de alivio a la pobreza; por inversión en capital humano o políticas de desarrollo); capacitar a los funcionarios públicos (electos o no) en los temas más importantes sobre desarrollo; y sensibilizar, a través de los medios (y esta es su responsabilidad), al público en general sobre la complejidad del problema de la pobreza y sobre sus verdaderas causas.

Podemos reformar al Estado todo lo que queramos, pero no podemos escapar el hecho que la pobreza se crea y que mientras no hagamos algo para detener estos procesos de empobrecimiento, catalizados muchas veces por las políticas y actividades del sector público y el mercado mal regulado,  estos ajustes solamente serán cosméticos y de corto plazo –atendiendo, únicamente, a los síntomas.