Nota del autor: Este artículo se preparó para ser publicado en otro medio pero me parece que vale la pena compartirlo, sobretodo hoy, que entramos a un mes electoral.

El uso de evidencia en el desarrollo e implementación de políticas y prácticas de desarrollo puede combatir la pobreza más efectivamente y salvar vidas. El TEHIP (un programa de salud financiado por el Banco Mundial y el IDRC de Canadá) en Tanzania se centró en la distribución de recursos de salud de acuerdo a la prevalencia de enfermedades de cada distrito. El resultado: una caída sin precedentes en los niveles de mortalidad infantil y materna. En el Perú la evidencia generada por la ONG Labor en Ilo llevó a cambios en las prácticas contaminantes de la Southern. En Bulgaria, nuevas encuestas sobre los niveles de corrupción en distintos sectores ayudó a la sociedad civil a desarrollar una nueva currícula educativa.

No obstante, gobernantes en todo el mundo continúan distribuyendo recursos sobre la base de intereses privados; innumerables empresas persiguen prácticas con consecuencias negativas sobre las poblaciones nativas; y la sociedad civil insiste en alternativas sin sustento pero populares. ¿Por qué? Este artículo explora algunos de los argumentos a favor de un mayor uso de evidencia en la generación de políticas, los retos que enfrenta la sociedad civil y en especial los investigadores para influenciar la políticas publicas y algunos métodos e investigaciones sobre el tema.

En Julio de este año, el Overseas Development Institute (ODI) facilitó un taller sobre influencia en políticas pro pobres para los miembros africanos del Commonwealth Education Fund (CEF, una red financiada por el gobierno británico y que busca promover mejores políticas educativas en los países del Commonwealth británico). El taller se llevó a cabo en Maputo, Mozambique, con la participación de representantes de 12 países; cerca de 30 personas en total. Durante los cinco días que duró el taller, ODI los guió a través de una serie de herramientas e instrumentos de análisis y de acción para que los equipos de cada país pudiesen desarrollar un borrador de una estrategia de influencia sobre la base de la evidencia que poseen.

En el contexto africano cualquier tipo de evidencia es difícil de conseguir. Con la excepción de Mozambique, que goza de un sistema de colección de información demográfica verdaderamente envidiable (consecuencias de los años de gobierno comunista y de planificación central) y, posiblemente, Tanzania (y algún otro país por la misma razón), la sociedad civil africana no cuenta con la evidencia necesaria para: primero, entender a cabalidad el problema a enfrentar y, segundo, desarrollar alternativas de políticas y de acción claras.

A ello se le suma la falta de financiamiento de largo plazo y una carencia sistémica de capacidades intelectuales y prácticas que afectan no solamente a este sector.

No obstante, estos investigadores y emprendedores de políticas logran cambios realmente sorprendentes a través de sus esfuerzos. El nivel de compromiso de cada uno, por la causa, no deja nunca de sorprenderme en este tipo de talleres. El deseo de contribuir a salvar a un continente que parece estar cayendo en picada, azotado por guerras, corrupción, epidemias, desastres naturales y el capricho de los poderes e intereses de occidente, no tiene comparación en ninguna otra región.

Pero este deseo es traicionado por una clara falta de experiencia. África, a fin de cuentas, en es un continente nuevo: muchos de los miembros de CEF vivieron la lucha de independencia de sus respectivos países. Y hablar de 4 ó 5 presidentes es una exageración en la mayoría de los casos.

Entre los investigadores africanos, entonces, no falta la iniciativa, pero, colectivamente, hay mucho que aprender sobre los procesos políticos, las instituciones del estado y los roles de la sociedad civil.

No tan mala palabra

En la Universidad del Pacífico, no hace mucho, circulaba la idea que no estaba permitido participar en política –esa mala palabra, según Mafalda. De alguna manera este discurso apolítico se apoderó de la forma en la que los alumnos veían el mundo y entendían lo aprendido en las clases. Salvo algunas iniciativas (una revista, por ejemplo), esos años en “la Pacífico” (1995 a 1999) estuvieron poco relacionados con la política.

En la práctica, sin embargo, la Pacífico, como todas las universidades en el Perú, participa en política e influye las políticas de devienen de ella; aunque no siempre de forma directa. A través de la preparación de futuros políticos, tecnócratas, expertos, investigadores, activistas, etc., la Pacífico contribuye en la creación y el mantenimiento de los procesos que determinan las asignaciones de recursos en nuestro país (i.e. política). A través de sus investigaciones, y sobre todo a través la participación de sus investigadores en las instituciones del Estado y sus relaciones con diversos partidos políticos (como expertos o, más recientemente, como simpatizantes), contribuye diariamente con la política peruana. Pero estos procesos son muy lentos y poco claros.

En todo caso, la política no es una mala palabra. Y resulta imposible abogar por la reducción de la pobreza sin participar en política: la búsqueda de una sociedad más justa es, por definición, un acto político. (Aunque no necesariamente partidario.) Y, por lo tanto, no debe ser un tabú para un investigador de las ciencias sociales y económicas.

Una política informada por evidencia basada en investigación es, sin lugar a dudas, una mejor política. Existen innumerables ejemplos de esto. No solamente porque las políticas basadas en evidencia son más eficientes y efectivas sino porque además producen procesos menos inciertos y estables. En el Perú, a diferencia de lo que sucede en África, la investigación y la evidencia no faltan.

Sin embargo, muchas veces, vemos como investigaciones brillantes permanecen en las sombras y pasan al olvido y al archivo. Investigaciones como la de GRADE, que considera los efectos del TLC sobre los peruanos más vulnerables, por ejemplo, no han tenido el efecto que la calidad del estudio habría merecido. Los resultados de las investigaciones de la Universidad del Pacifico sobre el gasto en niños y niñas, y que llamaron la atención a los elevados niveles de sub-cobertura y filtración de los programas públicos, tomaron cerca de cinco años en captar la atención de los tomadores de decisiones (y aún queda mucho por hacer). Y a nivel mundial, los estudios y reportes del Banco Mundial y el Fondo Monetario (y sus críticos) que demuestran que la narrativa del Washington Consensus no ha funcionado, parecen no haber sido capaces de influir las políticas de la mayoría de los países en desarrollo (ni aquellas promovidas por las instituciones del Bretton Woods y los principales donantes).

¿Por qué es tan difícil convertir ideas y evidencia en políticas y acción? ¿Por qué es que tantos estudios permanecen en el olvido, privando a los más pobres de las soluciones que estos les ofrecen?

En los últimos cinco años, diversos estudios sobre la sociedad civil y procesos políticos han convergido para crear un cuerpo de conocimiento enfocado en los procesos que vinculan la investigación con la política (y las políticas).[1] El ODI, en Londres, a través del grupo de Investigación y Políticas en Desarrollo (RAPID, del nombre en inglés)[2] ha desarrollado un enfoque que busca entender y promover estos vínculos en aras de procesos políticos pro-pobre basados más en evidencia que en posiciones o intereses privados (económicos, políticos o sociales). El mismo que se utilizó en el taller de Maputo.

El enfoque de RAPID busca, en primer lugar, entender cómo se vincula la investigación a las políticas (a través de procesos políticos, por su puesto)  y qué roles juegan los diversos actores políticos en cada contexto: gobiernos, corporaciones, donantes, sociedad civil (etc.). El enfoque enfatiza la forma en la que distintos factores contribuyen al proceso de influencia. Considera, por ejemplo, la forma en la que el contexto político determina la forma en la que ciertos grupos logran acceso a los espacios de decisión; qué tipo de evidencia es invitada y considerada por los tomadores de decisiones; qué narrativas y discursos son aceptados como oficiales; y que estrategias deben seguir aquellos actores excluidos de los procesos. Toma en cuenta el tipo, la fuente y la forma de presentación de la evidencia que tiene (o no) un efecto sobre los tomadores de decisiones y sobre las políticas y acciones que afectan a los pobres y al desarrollo. Considera, también, las relaciones entre los diversos actores y la manera en la que estas relaciones determinan el flujo de ideas y evidencia de un grupo a otro. Todo esto dentro de un contexto de tendencias, procesos y shocks externos que influyen la forma en la que actuamos y gobernamos y que incluye no solamente las influencias de donantes y trans-nacionales sino también los procesos culturales e históricos en los que existimos.

En otras, y pocas, palabras: ayuda a entender el proceso de influencia como uno complejo, no racional y no lineal, influenciado por diversos factores, procesos y actores –algunos conocidos pero muchos desconocidos; internos y externos. Entender esto es un prerrequisito para desarrollar estrategias de influencia efectivas. Nada de esto es nuevo para los que participan de los procesos políticos (en búsqueda de mejores políticas).

Sin embargo, comandar este tipo de conocimiento es costoso. Para un investigador en una universidad esto no es parte de la descripción del puesto de trabajo. Publicar un libro, Sí; hacer un análisis político, diseñar e implementar una estrategia de influencia y lobby, No. Para investigadores en Think Tanks y ONGs interesados en políticas, el proceso es más atractivo pero no menos costoso; y recursos son justamente lo que le faltan a muchas instituciones de la sociedad civil -sobretodo aquellas abogando por soluciones a las causas del proceso de empobrecimiento e injusticia social (procesos, en sí largos y complejos). Los sistemas incentivos, simplemente, no existen.  

Actuar sobre este entendimiento del contexto político es aún más costoso y difícil – e incierto. No hay mucha incertidumbre en la publicación de un paper en algún journal. Pero influir las políticas de gobiernos, donantes y demás actores políticos con éxito es casi imposible de prever. ¿Cómo enfrentar, por ejemplo, los cambios frecuentes de ministros y viceministros? ¿O los cambios en narrativas y mecanismos de financiamiento de los donantes? ¿O eventos o tragedias impredecibles como desastres naturales o, más recientemente, invasiones militares?

Entre los retos para lograr una mayor influencia que han sido identificados por más de 400 organizaciones de la sociedad civil en el mundo en desarrollo se pueden resaltar los siguientes:[3]

1. Contextos difíciles para la sociedad civil en general

2. Un entendimiento limitado de los procesos políticos y sus principales actores

3. Una tendencia a oponerse al gobierno en lugar de buscar una mayor colaboración

4. Un uso inadecuado de la evidencia

5. Estrategias de comunicación pobres o poco efectivas

6. Fragmentación entre las organizaciones de la sociedad civil

7. Relativa falta de capacidades para incidencia política

Las investigaciones de RAPID confirman estos des-incentivos pero llaman la atención a los cientos de ejemplos de influencia exitosa que organizaciones de la sociedad civil y algunos otros actores externos han logrado –inclusive en los contextos más difíciles; por ejemplo, en China, Uzbequistan (dónde se sabe que los opositores al gobierno son ‘hervidos’ vivos) y Pakistán. En el Perú existen, también, suficientes ejemplos para demostrar que, si bien son difíciles, estos procesos de influencia son posibles y necesarios. Los estudios de RAPID también demuestran que los procesos de influencia son diversos, complejos, caóticos y están condicionados al contexto y al uso de ciertos mecanismos, recursos y evidencia, así como la importancia, en más de unos pocos casos, del liderazgo de individuos, algunos actos de violencia o contestación pública y, simplemente, suerte.[4]

La necesidad de este tipo de esfuerzos es indiscutible. Ya lo he mencionado: un mejor uso de evidencia permite el desarrollo de políticas más informadas y efectivas; reduce costos innecesarios, yuxtaposiciones, filtraciones, sub-coberturas, la tentación al populismo y la incertidumbre.

Aprovechar en contexto

Si bien el argumento a favor de una mayor participación en los procesos políticos por parte de los investigadores y trabajadores del sector de desarrollo es válido; es cierto, también, que es necesaria una participación que es conciente de las intricancias de los procesos políticos y las oportunidades que estos ofrecen. En el Perú, se han creado nuevos espacios de participación que deben ser aprovechados: estos como consecuencia de los procesos de democratización y descentralización por los que muchas organizaciones de la sociedad civil han luchado durante décadas, informadas, en más de una manera por investigaciones sobre el tema. Durante las últimas elecciones, el nivel de discusión, si bien dejó mucho que desear, fue alimentado por un número importante de estudios e iniciativas (por ejemplo, Elecciones 2006 promovida por el CIES) que informaron el debate y las propuestas de los diversos candidatos. El 2006 también presenció una prensa más madura y entendida en temas económicos y sociales.

Existe además, un proceso de reforzamiento de los paridos políticos. En muchos países en los que los Think Tanks gozan de un mayor apoyo, según Adolfo Garcé del Uruguay “la probabilidad de que una iniciativa de la sociedad civil sea incorporada en las políticas públicas aumenta  cuando los políticos empiezan a ver en ella un "capital político"”.[5]

Estos procesos de apertura se ven, en diferentes grados, en otras regiones del mundo. Algunos países, inclusive, han visto a sus ‘sociedades civiles’ aprovechar las oportunidades creadas por tragedias como las del Tsunami en el sudeste asiático y el terremoto en Pakistán. En el Perú, los movimientos sociales enfrentados a las mineras crearon, de cierto modo, nuevos espacios de negociación con relaciones de poder más equitativas. Lo mismo sucedió, a otra escala, en Bolivia.

En Latinoamérica se han creado, igualmente, nuevos espacios de maniobra política como consecuencia de una serie de factores externos: el colapso del Consenso de Washington y la alternativa neo-liberar como la única alternativa; el influjo de recursos por los elevados precios de los ‘commodities’; y un movimiento social, económico y político, algo tímido en algunos casos, hacia la izquierda.[6]

Pero estos nuevos espacios son inservibles sin soluciones o alternativas. Como diría Miguelito, “¿desde cuando los entusiastas teníamos que dar soluciones?”. Muchas de las organizaciones de la sociedad civil que han ayudado a crear estos nuevos espacios no están preparadas para ofrecer las soluciones de política que ahora se requieren. Esto les sucede a varios miembros del CEF que han trabajado la mayor parte de sus vidas profesionales en la provisión de servicios identificando problemas y batallando por ponerlos en la agenda. En estas circunstancias, la participación de los investigadores, cuya capacidad de uso del conocimiento es indudablemente más sólida, es insustituible. Este es el momento de ofrecer soluciones y alternativas de políticas.

Reclamando el espacio político

RAPID, además de la investigación que lleva a acabo, busca promover el mejor uso de evidencia en procesos de influencia y de políticas. Algo que varios centros de investigación y Think Tanks peruanos hacen ya muy bien. La promoción de una mejor participación pasa por un uso más sistemático de una serie de herramientas de análisis de políticas, comunicaciones y manejo de conocimientos e información que permite un enfoque más estratégico. En RAPID, lo llamamos “oportunismo estratégico”, en reconocimiento de lo impredecible que es el contexto político y la necesidad, al mismo tiempo, de estar preparados en todo momentos.  

Oportunismo estratégico implica estar preparados a responder apenas se abran “ventanas de políticas”; tener las soluciones a la mano en caso de una llamada repentina de parte de un ministro; hacer un uso estratégico de nuestras redes sociales y contactos; presentar los resultados de nuestras investigaciones en formas y medios diferenciados y dirigidos a distintas audiencias (o grupos de interés y poder); etcétera.

El enfoque RAPID ofrece una mirada a lo que, en la práctica, son una serie de estrategias de influencia. Las lecciones del enfoque sugieren que para maximizar la posibilidad de impacto es necesario hacer un poco de todo (en la intersección).  

Comparados con sus pares en África y Asia, los investigadores Latinoamericanos están mejor preparados para utilizar evidencia para incidir en las políticas públicas de sus países. Además de una comunidad de investigadores extremadamente robusta y reconocida, la sociedad civil Latinoamericana, y peruana se beneficia de una experiencia acumulada de cerca de dos siglos de enfrentamientos y colaboraciones con el Estado. Como se mencionó, en África, los centros de investigación y demás organizaciones de la sociedad civil se enfrentan no solamente a contextos políticos difíciles y violentos sino además a una falta sistémica de capacidad de análisis de política e investigación económica y social (capacidad física e intelectual). En Asia, si bien el panorama es más optimista, el contexto es complejo y ciertamente más cerrado que el que vivimos en Latinoamérica. En ambas regiones, la falta de instituciones democráticas, de contestación política y de movimientos sociales implica que la sociedad civil carece de las herramientas y las lecciones que devienen de la experiencia.

En el Perú tenemos experiencia, evidencia, capacidad de investigación, movimientos sociales, instituciones democráticas (públicas y sociales). ¿Qué falta? Un primer paso es la creación de sistemas de incentivos para el desarrollo de investigaciones relevantes para la política en lugar de para la academia. Un sistema que, por ejemplo, adjudique prioridad al uso de investigaciones para la mejora de políticas públicas y que premie a los investigadores sobre la base de la incidencia de sus recomendaciones.

Además del sistema es necesario desarrollar y promover ciertas aptitudes y prácticas que permitan el establecimiento de una cultura de emprendimiento político. Organizaciones y redes de la sociedad civil que interactúen con el gobierno y demás agentes políticos para promover el desarrollo y la implementación de políticas en favor de los pobres.

Para ello, no basta cambiar solamente desde el lado de la oferta de investigación. Hay que crear las instituciones formales que permitan una participación más democrática en los procesos de políticas nacionales, regionales y locales. De esta manera se reducirán, de forma significativa, algunos de los costos de participación relacionados con la incertidumbre del sistema político y permitirán  la participación de organizaciones actualmente excluidas de los debates políticos y la inversión en más y mejores investigaciones y análisis de políticas. El proceso de descentralización ya contribuye con este proceso.

Algunas soluciones a los problemas o retos que enfrenta la sociedad civil:[7]

Algunos recursos adicionales

Para incrementar nuestro entendimiento de los vínculos entre la investigación y la política, y promover su desarrollo en la región, RAPID y algunas instituciones, incluyendo a CIES en el Perú, han creado una red dedicada al tema: La Alianza para la Sociedad Civil. La red opera, actualmente, un grupo de discusión en línea y busca apoyar investigaciones sobre el tema. (www.dgroups.org/groups/cspp-al) La red global, CSPP (de las siglas en inglés) tiene un portal: www.odi.org.uk/cspp.

RAPID continúa sus esfuerzos en investigación y promoción en temas de influencia de políticas, comunicaciones y manejo de información. Todas las investigaciones, eventos y publicaciones pueden obtenerse en la página del programa. (www.odi.org.uk/rapid)